ТЕРИТОРІАЛЬНО-АДМІНІСТРАТИВНИЙ УСТРІЙ

Формування територіально -адміністративного устрою

Процес формування теперішнього геополітичного устрою України слід розглядати починаючи від його зародження і розвитку в Українській Народній Республіці, Західноукраїнській Народній Республіці та УРСР.

Згідно з законом про територіально-адміністративний поділ від 2 березня 1918 р., було встановлено поділ УНР на землі (у царській Росії на території підросійської України було дев’ять губерній, кілька з них об’єднувалися у Київське генерал-губернаторство). Кожна земля за площею була чимось середнім між колишньою царською губернією та повітом. Землі складалися з волостей,

а ті, у свою чергу, з громад. Конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., закріпила цю адміністративно-територіальну структуру. Було виділено ЗО земель. Уже перелік їхніх назв свідчить про урахування історико-географічного принципу: Київ з околицями («метрополітенська» земля), Древлянська, Болохівська, Азовська, Половецька землі, Волинь, Погориння, Поросся, Черкаси, Побужжя, Поділля, Брацлавщина, Подністров’я, Помор’я, Одеса, Низ, Січ, Запоріжжя, Нове Запоріжжя, Донеччина, Подоння, Сіверщина, Чернігівщина, Переяславщина, Посейм’я, Посулля, Полтавщина, Самара, Слобожанщина і Харків. При виділенні земель ураховувалися також економічний та національно-культурний принципи.

Зокрема, було прийнято закон про національно-персональну автономію, згідно з яким національні меншини мали право об’єднуватися у національні союзи і вибирати найвищі органи — національні збори і національні ради як законодавчі та виконавчі органи. Національно-персональну автономію отримали росіяни, поляки та євреї. Інші меншини могли отримати таку автономію за умови, що загальна кількість їх населення перевищує 10 000 осіб. Передбачалося створення волостей і громад, де проживали етнічні меншини. Але у зв’язку зі складністю військово-політичної обстановки цей проект не вдалося реалізувати.

Після перевороту гетьмана Павла Скоропадського (29 квітня 1918 р.) була проголошена Українська держава. В ній відновився дореволюційний територіально-адміністративний устрій — поділ України на губернії та повіти. Київ, Одесу і Миколаїв було виділено у самостійні адміністративні «градоначальства». Передбачалося входження до складу України Криму (на правах автономії) та Кубані (на засадах федералізму).

У Західноукраїнській Народній Республіці було збережено старий австрійський поділ на повіти. Державні повітові комісари, призначені урядом ЗУНР, мали широкі повноваження в адміністративних і фінансових справах. Одночасно республіку було поділено на три військові області — Львівську, Тернопільську та Станіславську, а кожну з них — на чотири округи.

Політико-територіальний устрій України у складі СРСР формувався тривалий час і неодноразово змінювався, відображаючи особливості тоталітарної і псевдофедеративної держави — Радянського Союзу.

Спочатку (1922 р.) адміністративну систему було спрощено. Замість чотириступеневої (губернія—повіт—волость—село) утворили триступеневу: округ—волость—село. Скоротили і кількість губерній — з 12 до 9. Вдвічі менше стало округів і більше ніж удвічі — волостей.

У перші радянські роки система геополітично-го устрою частково ураховувала інтереси національних меншин. Було організовано 12 національних районів: сім німецьких (переважно на Півдні), три болгарські (на Одещині), по одному польському і єврейському (на Житомирщині).

З чисто геополітичних мотивів у 1924 р. в складі УРСР на українських етнічних землях у Подністров’ї було утворено Молдавську автономну республіку з центром у Балті (з 1929 р. — у Тирасполі). У 1940 р., коли СРСР анексував Бессарабію і сформував Молдавську РСР, землі автономної республіки увійшли до неї.

У 1930 р. зроблено спробу перейти на двоступеневі територіально-адміністративні структури: було ліквідовано округи, а основними одиницями стали адміністративні райони. Проте вже у 1932 р. сформувалися адміністративні області, кожна з яких охоплювала кілька десятків районів. Першими були Київська, Харківська, Вінницька, Дніпропетровська, Одеська, Донецька та Чернігівська області. Після перенесення столиці України з Харкова до Києва (1934 р.) було організовано ще дев’ять областей: Ворошиловградську (Луганську), Донецьку, Житомирську, Запорізьку, Кам’янець-Подільську, Кіровоградську, Миколаївську, Полтавську.

Дешо інакше складалося адміністративно-територіальне ділення західної частини України, окупованої після Першої світової війни Польщею, Чехословаччиною і Румунією. Польща мала воєводський устрій. У свою чергу воєводства ділилися на повіти і гміни (останні об’єднували, як правило, кілька сільських населених пунктів). На території українських етнічних земель було створено шість воєводств: Львівське, Тернопільське, Станіславське, Волинське, Поліське, Люблінське. Три останніх частково вбирали і польські землі, що викликало постійну конфронтацію не тільки на загальнодержавному, а й на воєводському рівні і було засобом полонізації українців.

Після Першої світової війни Закарпаття увійшло до складу Чехословаччини, діставши політичну автономію, яка, проте, не була реалізована. Старі одиниці довоєнного угорського поділу тут були ліквідовані, а Закарпаття поділене на шість повітів, ті — на 478 громад. Нарешті, Північна Буковина і Південна Бессарабія (південний захід сучасної Одеської області) перебували до 1940 р. під владою Румунії. Українські землі у межиріччі Прута і Дністра були об’єднані з корінними румунськими територіями в одну провінцію — Буковину, а Хотинщина і Південна Бессарабія — у провінцію Бессарабію. Окупований румунами на Закарпатті Сігет з околицями увійшов до провінції Мармарош.

Перед, під час і після Другої світової війни внаслідок так званого возз’єднання, здійсненого за змовою Сталіна і Гітлера (пакт Молотова—Ріббен-тропа), на західних землях утворено області Львівську, Дрогобицьку, Тернопільську, Стані-славську (з 1961 р. — Івано-Франківська), Волинську, Рівненську (1939 р.), Чернівецьку (1940 р.) та Закарпатську (1945 р.). У наступні роки особливих змін не сталося: у 1954 р. утворилася Черкаська область, а у 1959 р. об’єднались Ізмаїльська з Одеською та Дрогобицька зі Львівською.

В унітарній за політико-адміністративним устроєм Україні головним компонентом територіальної структури є адміністративна область. На 1 січня 2004 р. існувало 24 такі одиниці і окремо Автономна Республіка Крим. Крім того, виділено два міста з особливим статусом — Київ і Севастополь. Це так звані міста загальнодержавного підпорядкування.

Кожна область і Крим діляться на адміністративні райони. їх налічують 490 — у середньому 19 районів на кожну область. В усіх областях і Криму є також міста обласного підпорядкування (всього їх понад 160). Багато з них зосереджено у східних індустріальних областях.

Адміністративна область — це велика частина території України, що має чітко визначені межі та систему органів загальнорегіональної влади та управління, які розташовані в одному поселенні — обласному центрі. Середня площа області України становить 24 тис. км2 (без урахування Криму), а середня кількість населення — 2,0 млн осіб. Найбільші за площею Одеська (33,3 тис. км2), Дніпропетровська та Чернігівська (по 31,9 тис. км2), за кількістю населення — Донецька (4,8 млн осіб), Дніпропетровська (3,5 млн) та Харківська (2,9 млн) області. Найменшими за площею є Чернівецька (8,1 тис. км2), Закарпатська (12,8 тис. км2), Тернопільська (13,8 тис. км2), Івано-Франківська (13,9 тис. км2) області, а за населенням — Чернівецька (0,9 млн осіб), Волинська (1,1 млн), Тернопільська і Рівненська (1,2 млн). У цілому більшими за площею і населенням є східні області, а меншими — західні. Така ситуація склалася історично.

Автономна Республіка Крим

Слід окремо сказати про Крим і Кримську автономію. Відомо, що у 1921 р., порушуючи міжнародне право, Росія утворила тут як свою складову частину Кримську АРСР з двадцятьма адміністративними районами, в тому числі національно-територіальними. З них шість татарські, два німецькі, два єврейські, один український. Усе це

було ліквідовано під час війни. АРСР перетворилася на звичайну область Росії, відірвану від неї територіально, зруйновану і вилюднену внаслідок тотальної депортації татар, вірменів, болгар і німців.

У цих умовах Верховній Раді Росії не залишилося нічого іншого, як передати Крим Україні, що й сталося у 1954 р. У 1991 р. вже Україна прийняла рішення відновити автономію Криму. Багатьма це рішення ставилося під сумнів: автономія Криму можлива лише тоді, коли сюди повернеться депортоване більшовиками кримськотатарське населення. Але Автономна Республіка Крим визначена новою Конституцією України.

Згідно з Конституцією України, Автономна Республіка Крим є невід’ємною складовою частиною України. Хоч Крим має свою Верховну Раду, Конституцію, прапор, татарське населення створило свій владний орган — меджліс. Існують пропозиції створити кримськотатарські адміністративні райони, наприклад, Бахчисарайський, Фео-досійський тощо. У зв’язку з масовим поверненням татар із місць насильницької депортації (1944 р.) — Узбекистану і Казахстану, а також через рееміграцію з Близького Сходу дедалі більшої гостроти набирає проблема кримськотатарської автономії.

На політико-географічній карті України Крим займає специфічне положення. Внаслідок того, що його територія пов’язана з материковою Україною лише вузьким Перекопським перешийком, Крим має всі ознаки острова, близького до Туреччини і Росії. Не дивно, що здавна тут схрещуються гео-політичні інтереси України, Росії й Туреччини. До кінця XVIII ст. півострів був підпорядкований Турецькій (Османській) імперії як окреме Кримське ханство зі столицею у Бахчисараї. Згодом його загарбала Росія, яка, особливо у радянський час, зробила усе, щоб знищити сліди перебування тут корінного населення, депортувала його за тисячі кілометрів і намагалася ліквідувати його геокуль-турні ознаки, замінивши мало не всі географічні назви татарського походження. Однак із поверненням татар до Криму буде зростати його ісламізація, а це, зрозуміло, ускладнить не тільки геополітичні, а й геокультурні та геосакральні (релігійні) проблеми співжиття татар, українців і росіян.

Органічні зв’язки Криму з Україною складалися упродовж багатьох століть у різних напрямках:

1) історичні — Кримське ханство віддавна, коли Російської держави ше не існувало, підтримувало тісні зв’язки з Україною, а згодом не раз виступало її союзником у боротьбі проти Польщі та Росії;

2) економічні — Крим має з решта території України нерозривні виробничі зв’язки (енерго- і

водопостачання, забезпечення предметами першої необхідності) і не зможе існувати як окрема держава передусім економічно, незважаючи на свої рекреаційні та сільськогосподарські ресурси; 3) географічні — Крим просторово найближчий до материкової України. Від неї він відокремлений фактично внутрішнім Азовським морем.

Окремою геополітичною проблемою в останні роки став статус Севастополя. Згідно з законодавством України — це місто загальноукраїнського підпорядкування. Але він був військовою базою Військово-морського флоту колишнього СРСР. Унаслідок цього тут сформувався специфічний склад населення — військові, відставники, пенсіонери, значна частина яких не позбулася проімперських амбіцій. До того ж антиукраїнські та проросійські акції стимулюються шовіністичними колами Росії.

З огляду геополітичної стратегії закріплення Росії у Севастополі у будь-якій формі (оренда військово-морської бази, спільне командування Чорноморським флотом з осідком у цьому місті та ін.) аж ніяк не є способом остаточного розв’язання кримської проблеми.

Удосконалення територіально-адміністративного устрою

У сучасний період чітко виділяються дві головні проблеми: вдосконалення існуючого устрою та федералізація.

Проблеми федерального устрою України характеризуються двома аспектами — зовнішнім і внутрішнім.

Зовнішній бік федералізму — це питання: бути Україні самостійною державою чи федеративною частиною іншої країни. Суспільно-політична думка у минулому часом схилялася до того, що Україна має бути федеративною частиною сусідньої держави — Польщі, Росії, Литви чи Туреччини або виступати рівноправним членом федерації, як правило, східнослов’янських народів. Тепер же будь-яке твердження про доцільність входження України у політичну федерацію держав може розглядатися виключно як антиукраїнське.

Так само внутрішній аспект федералізації. Він неприйнятний у багатьох планах. По-перше, в Україні немає традиції федеративного устрою. Те, що до складу Київської Русі входили удільні князівства, не є аргументом на користь сучасного федеративного устрою України, коли політична ситуація докорінно змінилася. До того ж такий політичний устрій держав за часів феодалізму був нормою. По-друге, федеративний (чи автономно-федеративний) устрій України став би засобом

закріплення сформованих у минулому регіональних відмінностей у сфері мови, культури, етно-національних відносин. По-третє, такий устрій породив би замість цілісної держави систему відчужених регіонів, що неприйнятне саме зараз, коли йдеться про зміцнення єдиної соборної Української держави. По-четверте, федеративний устрій може стати основою нового поділу ослабленої таким чином України між сусідніми державами і «возз’єднання» її частин, особливо східних, з Росією.

При обгрунтуванні необхідності автономно-федеративного устрою України деякі захисники цієї ідеї вдаються до двох аргументів: наявність, крім українців, інших автохтонних націй і приклад Сполучених Штатів Америки та ФРН, котрі, як відомо, створили процвітаючі національні системи.

Дуже часто до корінних націй зараховують так званих русинів Закарпаття, новоросів Півдня України, представників «кримської нації». Всі ці приклади явно невдалі, бо насправді таких націй не існує. В іншому випадку, якщо йти цим шляхом, список псевдонацій можна продовжити: галичани, волиняни, гуцули, бойки, буковинці, слобожанці і т. д.

Що ж стосується аналогії зі США і ФРН, то створити федеративну структуру України, подібну до устрою цих країн, неможливо. США — держава федеративна не стільки за змістом, скільки за формою. Просто окремі штати тут мають великий ступінь самоврядування, яке у багатьох випадках закріплене конституцією. Крім того, американська нація — це сплав представників різних націй — емігрантів з Європи, Африки, Латинської Америки тощо. Вона, на відміну від української, є не етнічною, а політичною нацією. Федеральний устрій США відповідає такій нації-суміші, а не інтересам певного етносу. Україна ж є державою автохтонної української нації, і її політико-тери-торіальний устрій має стати засобом розвитку української державності, економіки та культури. Щодо Німеччини, то її федеративність була нав’язана окупаційними властями. При цьому значною мірою враховувалося середньовічне ділення цієї країни на князівства та землі.

Головна проблема для нас полягає в іншому: наскільки територіально-політичний устрій відповідає інтересам української нації та етнічних меншин, які тут проживають, реалізації прав і свобод людини. Тому окремим територіальним частинам України необхідно надати стільки прав у їхньому самоврядуванні, щоб вони могли забезпечити вищеназвані інтереси і потреби. Іншими словами, необхідно перерозподілити права і обоє ’язки між «центром» і «місцями» на користь останніх.

Удосконалюючи територіально-адміністративне ділення (ТАД), Україна виходить із таких положень:

1) ТАД має бути небагатоступеневим. У сучасних умовах воно має три або й чотири ступені: область—район—село (місто) або область—місто— район міста. Це надзвичайно забюрократизована, а значить малоефективна система, яка позбавляє нижчі рівні ТАД можливості ефективно працювати. Оптимальним варіантом ТАД може бути двоступеневий. При цьому відбувається роздрібнення областей. У кожній з них утвориться декілька округів (назва може бути й інша). Це, проте, не означає, що нові одиниці ТАД повністю вкладатимуться у межі сучасних областей;

2) ТАД України має стимулювати ефективну працю усіх структурних гілок державної влади (законодавчої, виконавчої та судової), виробничої і

соціальної сфери, забезпечення населення усіма необхідними матеріальними і духовними благами, гарантувати права і свободи людини, можливості місцевого самоврядування у селах, селищах і містах;

3) створювати надто великі одиниці ТАД, які об’єднували б кілька сучасних областей, невигідно. Але правильно виділені соціально-економічні райони, що охоплюють територію кількох сусідніх областей, можуть лягти в основу регіональної соціальної, економічної, етнічної, культурної політики держави. У таких великих регіонах (суспільно-географічних, а не адміністративних) можуть здійснюватися саморегулювальний і взаємокоординований розвиток адміністративних округів, формування регіональних міжгалузевих систем і асоціацій, здатних розв’язувати корінні проблеми у сферах енергетики, продовольства, виробничої та соціальної інфраструктури.